Предварительное издание

Выполнение Грузией своих обязательств

Резолюция 1801 (2011)¹

1. Парламентская ассамблея приветствует значительные усилия, предпринятые властями Грузии для выполнения своих обязанностей и остающихся обязательств перед Советом Европы. Со времени принятия предыдущего мониторингового доклада в 2008 году достигнут значительный прогресс, несмотря на значительное воздействие и последствия войны с Россией в августе 2008 года.

2. В отношении политического климата в Грузии, Ассамблея приветствует инициативы властей по преодолению поляризации и атмосферы конфронтации, к сожалению преобладающей в политическом ландшафте, и по укреплению позиций и роли оппозиции. Ассамблея по-прежнему убеждена, что наличие динамичной, плюралистической и участвующей в жизни страны оппозиции является важнейшим условием политической стабильности и демократической консолидации страны.

3. Ассамблея полагает, что местные выборы, проведенные 30 мая 2010 года, стали важным шагом на пути к созданию более разнообразной и конструктивной политической среды в стране. Кроме того, предстоящие президентские и парламентские выборы станут проверкой на укрепление в Грузии зрелой, открытой и прочной демократической системы. В отношении избирательного процесса Ассамблея:

3.1. приветствует восстановление Рабочей группы по проведению выборов, призванной выработать широкий консенсус по вопросам избирательной реформы, которые необходимо решить для проведения предстоящих парламентских и президентских выборов, и призывает все политические партии, еще не вошедшие в Рабочую группу, сделать это и участвовать в ее работе в конструктивном духе;

3.2. полагает, что Рабочая группа по проведению выборов должна рассматривать не только вопросы административного обеспечения выборов, но и согласовать такую систему проведения выборов, которая пользовалась бы полным доверием всех участников избирательного процесса;

3.3. настоятельно рекомендует принять совершенно новый избирательный кодекс, который не имел бы недостатков, отмеченных в том числе Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) и Ассамблеей, в частности, в отношении равенства в реализации избирательного права, определения границ избирательных округов, отмены запрета на выдвижение независимых кандидатов;

3.4. настоятельно призывает все стороны обеспечить согласование новой избирательной системы и принятие нового избирательного кодекса задолго до объявления предстоящих парламентских выборов;

3.5. приветствует выраженную властями и правящей партией готовность при необходимости внести поправки в конституцию с целью реализации на практике изменений, согласованных Рабочей группой по проведению выборов.

4. Ассамблея приветствует принятие 15 октября 2010 года поправок к конституции, которые, среди прочего, создают более прочные гарантии независимости судебной власти, существенно усиливают роль и полномочия парламента и обеспечивают более совершенную и обширную систему сдержек и противовесов между различными ветвями власти. Наряду с этим, Ассамблея полагает, что ряд положений по-прежнему нуждается в уточнении или совершенствовании с тем, чтобы не допускать возможного возникновения трений в системе. Поэтому она призывает власти Грузии выполнить рекомендации Венецианской комиссии. В частности, Ассамблея рекомендует:

4.1. пересмотреть порядок вынесения вотума недоверия правительству в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии с целью укрепления полномочий парламента в рамках этой процедуры;

4.2. уточнить роль президента в проведении переговоров по международным договорам с тем, чтобы не допустить возможных трений между правительством и президентом;

4.3. повысить роль парламента в решении бюджетных вопросов.

5. Ассамблея полагает, что развитие сферы СМИ в Грузии по-прежнему является примером для региона, подчеркивая при этом, что по-прежнему необходимы дальнейшие усилия по повышению прозрачности и плюрализма. В этом отношении Ассамблея:

5.1. приветствует принятие в первом чтении 7 декабря 2010 года законопроекта о прозрачности в вопросах собственности в отношении СМИ и ожидает, что этот закон будет принят безотлагательно;

5.2. полагает, что возможность выхода на медиа-рынок новых игроков является важнейшим условиям плюрализма СМИ, и рекомендует, чтобы компетентные органы выделили дополнительные вещательные частоты, которые были бы выставлены на открытой аукцион;

5.3. призывает власти проанализировать нормативные положения, регламентирующие доступ к публичной информации, с целью совершенствования их применения;

5.4. приветствует создание специального политического телевизионного канала, находящегося в ведении Грузинской общественной вещательной компании, и увеличение числа членов наблюдательного совета общественного вещания, выдвигаемых от оппозиции.

6. В отношении укрепления местного самоуправления Ассамблея:

6.1. приветствует недавнее внесение в конституцию поправок, касающихся местного самоуправления, и призывает власти в полной мере выполнять рекомендации Венецианской комиссии, в частности, связанные с организацией исполнительной власти и государственного надзора за местной властью;

6.2. принимает к сведению стратегию децентрализации, разработанную при содействии Совета Европы, Программы развития ООН и Европейской комиссии, и ожидает, что эта стратегия будет официально принята правительством;

6.3. рекомендует укрепить налоговую базу местного самоуправления с целью повышения в целом его независимости;

6.4. поддерживает принцип регионализации страны, провозглашенной в качестве одной из целей властей, но полагает, что такой процесс регионализации не должен осуществляться в ущерб развитию сильного и эффективного самоуправления на местном муниципальном уровне.

7. В свете положительного опыта проведения прямых выборов мэра Тбилиси Ассамблея рекомендует властям изучить возможность введения прямых выборов мэров во всех муниципальных образованиях или, по крайней мере, в других крупных городах – субъектах самоуправления.

8. Ассамблея приветствует неустанную работу властей по укреплению независимости судебной системы, о чем свидетельствуют многочисленные реформы, осуществление которых продолжалось в последние годы. В то же время Ассамблея обеспокоена сообщениями о слабой вере общественности в беспристрастность и независимость суда и рекомендует, чтобы власти продолжали усилия по укреплению доверия общественности к суду. Таким образом, Ассамблея полагает, что ведущуюся работу по укреплению независимости судебной власти необходимо энергично продолжать. В этом отношении Ассамблея:

8.1. приветствует поправки к конституции, повышающие независимость Высшего совета юстиции и оставившие за президентом прерогативу назначения лишь членов Верховного суда. В интересах укрепления гарантий независимости Верховного суда Ассамблея рекомендует, чтобы прерогатива назначения его членов также была передана от президента Высшему совету юстиции;

8.2. приветствует введение в результате принятия в 2010 году поправок к конституции пожизненного срока полномочий для судей и предлагает при этом, чтобы власти рассмотрели возможность отмены или сокращения испытательного срока для судей в соответствии с европейскими нормами.

9. Ассамблея приветствует вступление в силу нового Уголовно-процессуального кодекса, что соответствует рекомендациям, уже давно выдвигаемым Ассамблеей. Она с удовлетворением отмечает, что этот новый Кодекс в числе прочего значительно укрепит независимость судебной власти. Учитывая введение системы состязательного правосудия, Ассамблея настоятельно рекомендует создать на базе действующих инициатив должным образом финансируемую комплексную систему бесплатной юридической помощи для материально нуждающихся.

10. Ассамблея также приветствует вступление в силу закона о прокуратуре. Наряду с этим она обеспокоена тем, что он предусматривает закрепление за министром юстиции значительных полномочий, в частности, право лично вести уголовное преследование высокопоставленных лиц, в том числе президента и членов правительства. Исходя из этого, Ассамблея рекомендует:

10.1. сформулировать в законе четкие подробные критерии увольнения с должности всех прокуроров;

10.2. отменить полномочия министра юстиции лично вести уголовное преследование, в частности президента Грузии, членов парламента, судей, членов правительства, общественного защитника, прокуроров и высокопоставленных военнослужащих;

10.3. чтобы полномочия министра юстиции в отношении прокуратуры очевидным образом не допускали дачи им указаний или оказания иного воздействия на прокуратуру при ведении ею конкретных дел.

11. Ассамблея выражает обеспокоенность проблемами отправления правосудия, которые могут поставить под сомнение принцип равенства перед законом и право на справедливое судебное разбирательство, закрепленное в статье 6 Европейской конвенции о правах человека. Ассамблея призывает власти Грузии решить эти проблемы, которые, если их не решить, могут подорвать значительный прогресс, достигнутый властями в области реформы правосудия и укрепления независимости судебной системы.

12. Ассамблея также отмечает вопросы, возникающие в связи с растущей практикой заключения сделок с правосудием. Она рекомендует властям Грузии снять озабоченность, выражаемую по этому поводу, поскольку речь идет о вере общества в справедливость судебной системы.

13. Ассамблея еще раз выражает удовлетворение проводимой работой и очевидным наличием политической воли в борьбе с коррупцией в Грузии. Она отмечает, что эта работа дала значительные результаты в борьбе с коррупцией, особенно низовой. Ассамблея призывает власти продолжать эти неустанные усилия и добиваться полного и последовательного выполнения действующего законодательства по борьбе с коррупцией. В отношении борьбы с коррупцией Ассамблея:

13.1. отмечает настойчивые сигналы о том, что коррупция в верхних эшелонах власти изжита не полностью, и призывает власти вести последовательную и убедительную работу по расследованию всех таких сигналов;

13.2. приветствует расследование сигналов о коррупции в отношении ряда высокопоставленных должностных лиц, что свидетельствует о наличии политической воли к противодействию ощущению безнаказанности в отношении коррупции в верхних эшелонах власти в Грузии;

13.3. приветствует принятие поправок к закону о конфликте интересов и коррупции в государственной службе, подготовленных при содействии Совета Европы, а также принятие закона о Контрольной палате;

13.4. рекомендует властям Грузии проанализировать нормативные положения, регламентирующие доступ к публичной информации, с целью совершенствования их применения, поскольку это может стать неоценимым орудием в борьбе с коррупцией.

14. Ассамблея выражает удовлетворение по поводу серьезного реформирования органов полиции. В результате этих реформ коррупция в органах полиции и неправомерное обращение с задержанными практически изжиты. Продолжает вызывать озабоченность чрезмерное применение силы правоохранительными органами во время демонстраций и акций протеста, особенно с учетом того, что по жалобам на чрезмерное применение силы, судя по всему, не проводится эффективных и систематических расследований и виновные к ответственности не привлекаются. Этот вопрос должен решаться властями, поскольку такая ситуация может порождать у сотрудников правоохранительных органов ощущение безнаказанности.

15. Озабоченность Ассамблеи вызывает также продолжительность и неэффективность расследований, проводимых органами полиции, особенно по политически значимым делам. Она сожалеет, что несмотря на неоднократные призывы к проведению вызывающих доверие расследований, так и не были найдены виновные в нападении на участников акций протеста во время демонстраций в 2007 и 2009 годах. Ассамблея подчеркивает, что прецедентная практика Европейского суда по правам человека ясно требует того, чтобы расследования не только были начаты, но и были эффективными, чтобы вызывать к себе доверие. Ассамблея призывает власти Грузии безотлагательно решить этот вопрос.

16. Ассамблея приветствует усилия и политическую волю властей Грузии по решению проблемы переполненности и ненадлежащих условий содержания в пенитенциарных учреждениях Грузии. Она полагает, что постоянный рост численности лиц, содержащихся в местах лишения свободы, приводит к переполненности пенитенциарных учреждений и является следствием действия очень строгих, иногда даже чрезмерно строгих, обязательных к исполнению руководств по назначению наказаний, даже за мелкие правонарушения, и норм, определяющих, что сроки должны отбываться последовательно, а не одновременно. Исходя из этого, Ассамблея:

16.1. приветствовала бы разработку властями Грузии комплексной стратегии либерализации пенитенциарной системы, в которой первоочередное внимание уделялось бы таким направлениям работы, как профилактика преступности и расширение применения наказаний, не связанных с лишением свободы, включая программы ограничения влияния преступной среды, посредничества и наставничества в отношении несовершеннолетних, привлечение к общественно-полезному труду, расширение условий условно-досрочного освобождения и реформирование системы надзора и учета в отношении взрослых правонарушителей;

16.2. рекомендует властям пересмотреть обязательные к исполнению руководства по назначению наказаний, рассмотреть возможность использования наказаний, не связанных с лишением свободы, и разработать четкое и более совершенное руководство по применению условно-досрочного освобождения;

16.3. призывает власти продолжать усилия по борьбе с жестоким обращением в пенитенциарных учреждениях и обеспечению безопасности тех заключенных, которые подают жалобы на работников охраны пенитенциарных учреждений и которым могла бы угрожать месть с их стороны.

17. Грузия является самой многонациональной страной на Кавказе. Поэтому Ассамблея приветствует непрерывные усилия властей Грузии по более полной интеграции различных меньшинств в грузинское общество. Ассамблея призывает власти:

17.1. активизировать усилия по расширению участия национальных меньшинств в общественной жизни;

17.2. усовершенствовать систему языкового обучения для национальных меньшинств, в том числе в части преподавания языков меньшинств и грузинского языка в качестве второго;

17.3. принять дальнейшие меры по противодействию маргинализации цыганского населения;

17.4. наращивать усилия по борьбе с любыми проявлениями нетерпимости и пропаганды ненависти по признаку этнической принадлежности, религии, пола или сексуальной ориентации.

18. Ассамблея приветствует принятие Национальной концепции укрепления терпимости и интеграции, а также создание межведомственной комиссии по делам меньшинств, призванной содействовать выполнению Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Одно из невыполненных обязательств, взятых Грузией при вступлении в Совет Европы, предусматривает принятие целостного законодательства по вопросам национальных меньшинств. Ассамблея была бы готова считать такое обязательство выполненным, если бы общие законодательные основы защиты национальных меньшинств существовали в форме нескольких специализированных законодательных актов и были бы, по мнению Консультативного комитета Рамочной конвенции, достаточными по своему охвату и соответствовали европейским стандартам.

19. Принципы свободы вероисповедания и религиозной терпимости являются основополагающими условиями укрепления сплоченности и консолидации демократического общества. Поэтому Ассамблея озабочена отсутствием надлежащего правового статуса и правовой защиты у религиозных конфессий за исключением Грузинской православной церкви. Исходя из этого, Ассамблея призывает власти Грузии:

19.1. принять специальное законодательство о религии, обеспечивающее надлежащий и равный правовой статус и защиту всем религиозным конфессиям страны;

19.2. решить нерешенные вопросы, касающиеся возвращения религиозным конфессиям традиционно принадлежащей им собственности, конфискованной у них в советский период.

20. Ассамблея выражает сожаление о том, что спустя 10 лет после вступления в Совет Европы Грузия все еще не выполнила взятого на себя при вступлении обязательства по подписанию Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств. Она призывает власти Грузии незамедлительно подписать и ратифицировать Хартию.

21. Ассамблея приветствует ясную политическую волю властей Грузии к разрешению вопросов репатриации месхетинского населения в соответствии со своими обязательствами, принятыми при вступлении в Совет Европы. Принимая во внимание то, что срок подачи заявлений на репатриацию в соответствии с законом о репатриации истек 1 января 2010 года, Ассамблея рекомендует властям Грузии:

21.1. провести надлежащую оценку результатов процедуры рассмотрения поданных заявлений на репатриацию после того, как по всем заявлениям будут вынесены решения;

21.2. проявлять максимальную гибкость в отношении формальностей с тем, чтобы не допускать отклонения заявлений исключительно по техническим основаниям;

21.3. безотлагательно разработать всеобъемлющий эффективный механизм репатриации и реинтеграции.

22. Ассамблея снова осуждает продолжающиеся нарушения прав человека в результате войны 2008 года, в том числе грубые нарушения принципа свободы передвижения и права внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) на возвращение в результате оккупации двух сепаратистских регионов Грузии и предыдущего конфликта. В соответствии с резолюцией 1683 (2009) "Война между Грузией и Россией: год спустя" Ассамблея призывает власти Грузии провести убедительное расследование всех предполагаемых нарушений международных гуманитарных и правозащитных норм лицами, находящимися под ее юрисдикцией или контролем в ходе войны с Россией в 2008 году и открыть международным организациям беспрепятственный доступ в оба сепаратистских региона.

23. Ассамблея выражает озабоченность тем, каким образом производилось недавнее выселение ВПЛ из мест их проживания в Тбилиси, и призывает власти Грузии принять все меры к тому, чтобы любое выселение людей проводилось при полном соблюдении международных стандартов.

24. До достижения дальнейшего прогресса в вышеперечисленных вопросах Ассамблея постановляет продолжать процедуру мониторинга в отношении Грузии и подтверждает готовность оказывать ей содействие в выполнении ее обязательств перед Советом Европы.